science-review.ru
Основополагающими принципами территориального планирования являются устойчивое развитие территорий, базовых инфраструктур, ограничение негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в интересах настоящего и будущего поколений.
Территориальное планирование следует рассматривать не только как планирование физического обустройства территории, но и как планирование территориальной целостности, и – применительно к макрорегиону – как планирование развития местного сообщества, его окружения и его деятельности [1].
Кроме того, территориальное планирование должно определять, какие действия можно осуществлять сегодня с позиций достижения будущего состояния. Документация по территориальному планированию должна стать основой для отбора (в процессе подготовки), а также результатом отбора (как утвержденный документ) полезных действий и недопущения действий, ухудшающих перспективное состояние территории. Отдельное внимание здесь уделяется совершенствованию системы документов территориального планирования, включая их редактирование, актуализацию, анализ полученных результатов. Документы стратегического и территориального планирования должны быть органично вписаны в систему документов, направленных на достижение приоритетов долгосрочного социально-экономического развития РФ, основных направлений деятельности Правительства РФ, а также синхронизированы с целями и задачами развития отдельных отраслей экономики.
При этом следует отметить значение системы документов территориального планирования, которая:
– является реальным инструментом обеспечения устойчивого и комплексного развития территорий с учетом социальных, экономических, экологических и иных факторов;
– определяет развитие базовых инфраструктур на основе расчётных параметров планируемых объемов строительства;
– формирует информацию для рационального размещения особых экономических зон и отраслевых кластеров, обеспечивает условия межрегионального и межмуниципального сотрудничества;
– способствует принятию эффективных управленческих решений по развитию территорий с учетом информации об установленных функциональных зонах, зонах с особыми условиями использования территории, зонах, подверженных риску чрезвычайных ситуаций;
– является основанием для финансирования развития территорий от планирования размещения объектов федерального значения до оформления градостроительного плана земельного участка для застройщика;
– способствует устранению административных барьеров и борьбе с коррупцией.
Одним из таких документов, имеющих первостепенное значение, является региональная схема территориального планирования. Первоначально целевая функция схем исходила из необходимости перспективного видения направлений территориальной локализации объектов, возводимых или реконструируемых за счет бюджетных инвестиций. Однако последующая практика показала существенную значимость этих схем и для определения долгосрочных намерений частных инвесторов, касаемо территориальной картины развития транспортной инфраструктуры региона при осуществлении инвестиционных проектов на основе механизма государственно-частного партнерства [2].
В 2006 году была создана схема территориального планирования Ростовской области, которую на федеральном уровне утвердили одной из первых. Она слабо определяла перспективы «необходимого» развития региона и в скором времени стало ясно, что проект требует доработки. Важно отметить, что главный тренд сегодня – объединение пространственного и стратегического планирования, необходимость перенести основное внимание с отраслей на территории, что должно позволить, как минимум с гораздо большей эффективностью тратить государственные деньги, как максимум – существенно улучшить инвестиционный климат. Именно это впервые пытаются сделать в Ростовской области на муниципальном уровне, но при этом перед регионом может возникнуть ряд проблем, опыта решения которых в стране пока нет.
Планируется более детально рассматривать три основные зоны области: в роли первой выступила наиболее активная «точка роста» вокруг Ростова, которая ещё в 70-е годы начала приобретать агломерационные формы. Вторая активная зона в регионе – угледобывающий Восточный Донбасс с группой городов. В предыдущий период эта группа находилась в депрессивной ситуации; угольная отрасль не поддаётся ни реструктуризации, ни диверсификации, единственный выход – её восстанавливать. И третья точка – район между Ростовом и Волгоградом, Волго-Донская система расселения, где сегодня сосредоточены и промышленный комплекс, и атомная станция, и ГЭС. Кроме того, на сегодняшний день разработана Стратегия социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020 года, в которой присутствуют элементы территориального развития.
Ранее, при определении перспектив развития муниципальных территорий, опирались на 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который формально определил сетку на всю страну, разделив её на муниципальные образования. Данный закон предполагает создание полного комплекса современных условий качества жизни для каждого муниципального образования. В Ростовской области 463 муниципальных образования. При этом половина из них находится за пределами оптимальной доступности к объектам социальной сферы обслуживания регионального центра (более 180 минут). Соответственно, чтобы создать в каждом муниципальном образовании уровень жизни населения, соответствующий современным стандартам необходимо затратить много материальных и финансовых ресурсов.
Ростовская область пошла на эксперимент, результат которого будет важен для всех территорий страны. Регион пытается объединить пространственное и сугубо отраслевое стратегическое планирование, обозначив узлы, на развитии которых будет необходимо сконцентрироваться [3].
Сейчас Градостроительный кодекс встроен в государственное управление развитием территорий и предлагает систему документов территориального планирования по принципу матрёшки: сначала схема территориального устройства страны, потом субъекта, города, внутри проекты планировки городских районов и, в конце концов, – конкретного земельного участка. В идеале каждый, кто решит приобретать какую-то территорию, сможет получить доступ к такому плану с полной характеристикой участка. Но для работы этой схемы важно, чтобы каждый нижний уровень территориального планирования базировался на выводах вышестоящего. Ростовская область стала пятым субъектом в России, который полностью разработал эту территориально-градостроительную документацию.
Было предложено выделить в области девять ключевых территориальных округов со своими центрами. В них вошли Ростов, Шахты, Каменск-Шахтинский, Миллерово, Вёшенская, Морозовск, Волгодонск, Ремонтное и Сальск. Хотя пока документация ещё не утверждена, и эти центры округов могут быть уточнены. Территориальный округ предлагается выделить в пределах оптимальной (60 минут) транспортно-временной доступности центров и обеспечить всему населению максимальную занятость, доступность полного комплекса объектов социальной сферы, уровня межселенного культурно-бытового обслуживания. Конечно, это разные округа и центры по уровню инвестиционной привлекательности, трудовым ресурсам, но всё же, на сегодня, это возможная альтернатива одновременного развития всех 463-х муниципальных образований. Объединив территории, изучив их особенности, будет понятен и их потенциал, появится возможность целевым образом способствовать развитию узла (округа и его центра). Если рассматривать возможность привлечения на эти территории внешних инвесторов, то она тоже повышается с введением этой территориальной схемы [4].
Поэтому, в настоящее время градостроительным законодательством предусмотрено создание и ведение электронных информационных систем в сфере градостроительной деятельности на муниципальном и федеральном уровнях (информационные системы обеспечения градостроительной деятельности (ИС ОГД) и ФГИС ТП). При этом на региональном уровне создание таких систем не предусмотрено. Региональный уровень необходим для формирования комплексной системы информационного взаимодействия между федеральным, региональным и муниципальным уровнями информационных систем, реализации полномочий субъектов РФ в части формирования отраслевой информации по ограничению развития территорий [5].
В целях реализации единого подхода при организации межуровневого, межведомственного электронного взаимодействия информационных систем в области градостроительной деятельности, формат и структуру сведений, порядок ведения РГИС ТП определяет Правительство Российской Федерации с учетом предложений федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, уполномоченных в области градостроительной деятельности [6]. Также проект Федерального закона уточняет понятия ФГИС ТП, ИС ОГД и РГИС ТП и определяет состав вышеперечисленных систем.
Реализация электронного межведомственного и межуровневого взаимодействия позволит сократить сроки подготовки и согласования соответствующих документов в области территориального планирования, а также обеспечит возможность мониторинга исполнения принятых решений.
Таким образом, становление системы стратегического планирования в субъектах Российской Федерации означает, в частности, усиление значимости территориального «среза» управления социально-экономическими процессами на региональном уровне. Территориальное планирование в субъектах Российской Федерации в настоящее время не только приобретает долговременный, стратегический характер, но и предполагает его тесную увязку с планами и программами отраслевого характера, с распространением практики типизации и специализации территорий, созданием региональных институтов территориального развития. Совершенствование инструментального аппарата территориального планирования в субъектах РФ позволяет по-новому взглянуть на проблему концентрации (либо деконцентрации) экономической активности в регионах и пути её регулирования.